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专家建议强化优化营商环境的法治品性

以行政职责类型化调和政府多重角色

2020/8/7 9:51:22 来源:法制日报——法制网
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□ 法治日报全媒体记者 张维

7月27日,世界银行对外发布了《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》专题报告。世行这一报告认为,中国近年来在“放管服”改革优化营商环境领域取得了巨大成就。中国国家领导人高度重视,鼓励地方先行先试,在建立改革协调机制、鼓励市场主体参与、加强信息化技术应用、推动国际国内改革经验双向交流等方面创造了成功经验。

良好的营商环境离不开一套公正透明、行之有效的法律规范。在我国营商环境优化的进程中,从中央到地方,相关立法也在近年迎来一个高潮。中国政法大学法治政府研究院近日在京发布的《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2019)》(以下简称《蓝皮书》)显示,我国优化营商环境的相关立法呈现出从地方立法到中央立法、从分散立法到统一立法、以立法引领改革的体系特征,主要从营造公平有序的市场环境、提供高效便民的政务服务、加强公平公正的监管执法三个方面作出规范。

对于未来营商环境立法的完善方向,中国政法大学法学院教授成协中告诉《法治日报》记者,“为强化优化营商环境的法治品性,需建立起统一的营商环境立法体系,以辅助性原则为基础确立起政府与市场的适当边界,以行政职责类型化调和政府多重角色,以政务诚信为引领推进社会信用体系建设。”

先地方后中央

近年来,中国以参与世界银行全球营商环境评估为抓手,大力营造稳定公平透明、可预期的营商环境,营商环境全球排名持续大幅提升,在2019年世行营商环境评估中位列第三十一位。连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一,被采信的改革数量位居全球前三,已成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的经济体。

“法治是最好的营商环境。”近年来,我国优化营商环境的立法蓬勃发展,成果丰硕。其中尤以2019年10月22日国务院出台《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)最受关注。《条例》是我国首次从国家层面确立的优化营商环境的基础性行政法规,将实践证明行之有效的改革举措固定了下来,形成了具有普适性、指导性的法规制度。

地方立法中的诸多探索,都能在《条例》中找到,如负面清单制度、政务服务标准、优化工程建设项目审批流程、规范行政审批中介服务、包容审慎监管等。

据《蓝皮书》观察,截至2020年3月,我国共有10个省市出台了关于营商环境的地方性法规,分别是河北省、辽阳市、陕西省、阜新市、黑龙江省、吉林省、广东省、天津市、辽宁省、山西省;有3个省市出台了关于营商环境的地方政府规章,分别是沈阳市、温州市、安徽省。

《条例》总结了地方立法中的成功经验,又超脱于地方立法。在成协中看来,《条例》站在更高的层面作出了更原则、更全面的规定,如明确了“营商环境”的概念,确定了优化营商环境的原则,对地方营商环境立法和制度实施提供了根本的指引。先地方后中央的路径兼具科学性和可行性,地方的立法经验和改革实效可以为中央立法提供真实、客观的本土实践,准备不可或缺、难以复制的实施素材,从而确保中央立法的科学合理、成熟稳定。

同时,我国营商环境立法还实现了从分散立法到统一立法的逻辑演进。在《条例》出台前,我国国家层面的营商环境立法呈现出分散性与碎片化的形象,对诸多优化营商环境的改革措施如证照分离、负面清单、“双随机已公开”等进行了专门立法。

优化法治环境

目前来看,我国现有的优化营商环境立法,大多从优化市场环境、优化政务服务、优化法治环境三个方面对优化营商环境的法治政府建设作出了相关规定,其中,优化市场环境的核心是公平竞争,优化政务环境的核心是高效便民,优化法治环境的核心是依法行政。

《蓝皮书》显示,在营造公平有序的市场环境方面,立法一般涉及如下内容:确保市场主体公平有序参与市场竞争,例如,确立负面清单和公共资源交易制度,避免了政府对市场主体的过度干预,推动政府采购透明化;确保政府诚实守信参与经济活动,政府要依法履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同;加强对市场主体合法权益的立法保障,通过建立公平竞争审查制度、法律法规定期清理及评估制度、行政立法的市场主体参与制度等,实现对市场主体合法权益的保护和对公平有序竞争市场环境的维护;强化对市场主体权益受损的法律救济,如多元化纠纷解决制度及时有效化解各类纠纷,公共法律服务制度确保市场主体在权益受损时获得充分的法律咨询、法律援助等服务。

在提供高效便民的政务服务方面,立法则全面提升政务服务便利化水平,政务服务事项集中办理、网上办理从根本上改善群众办事难、办事慢的情况,首问负责制、限时办结制、一次性告知制、告知承诺制、容缺受理制等制度极大提高了政务服务水平和效能;深入推动政府信息公开和信息服务,提高了政府工作的透明度;不断推进商事登记制度改革,规定证照分离、多证合一、一照一码、企业登记全程电子化等制度,降低了市场准入门槛,便利了企业登记。

在加强公正规范的监管执法方面,建立守信联合激励和失信联合惩戒制度;规范行政检查行为,如“双随机一公开”、综合行政执法制度、年度检查计划制度等;规范行政处罚行为,如行政执法自由裁量基准制度注重规范行政处罚自由裁量权的行使,柔性执法制度则强调行政处罚和教育的结合。

确立合理边界

在成协中看来,近年来的营商环境立法提出的一系列法治化建设举措,在一定程度上制约了政府的权力,营造了公平竞争的市场秩序,促进了经济的稳定发展,但一些法律制度仍需要不断完善。

《蓝皮书》给出如下路径建议:以统一和合法为核心完善营商环境立法体系,一方面要以《条例》为核心,对全国各地出台的优化营商环境的法规、规章和政策进行审查,避免立法规范之间的冲突;另一方面,立法机关需要以合法性原则为核心,加强对涉及市场准入、投资经营等营商环境建设方面的法规、规章、规范性文件的评估,对与上位法不符、与社会经济发展不适应、与实践所需不匹配的条文及时清理。

以辅助性原则为基础确立政府与市场之间的合理边界。“公共行政应保持避免自我膨胀和扩张侵蚀市场选择领域的谦抑性,在涉及人体健康安全和环境保护、国家经济安全与稳定的领域,应依据法律父爱主义对个人自由作出限制,但对那些市场能够自主调节的、政府干预易产生设租寻租空间的,则应该在事后进行监管,避免政府过早介入。”《蓝皮书》说。

行政机关还要调和政府服务监管者和政府服务提供者的角色冲突。政府既不能为了优化服务便利人民群众而随意缩减审批条件或程序,放任更多不符合条件的市场主体涌入;也不能为了加强对市场的监管而忽视对柔性手段的运用和服务职责的履行。

此外,政府还要以政务诚信来引领推进社会信用体系建设。“政务诚信在稳定社会预期,提高政府的公信力、补强行政行为的合法性和正当性基础、增强公民对行政行为的信服和遵从方面具有重要作用。”成协中说。

(责任编辑:向阳)

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