重视采访权保护立法 发挥舆论监督对构建和谐社会的作用

[中图分类号] D922116      [文献标识码] A      [文章编号] 1009 —8267 [2007 ] 12 —0177 —03

         舆论监督是社会监督机制框架内的重要组成部分 , 是一种见效快、影响大、民主性强的监督力量。构建社会主义和谐社会 , 事实上就是要通过良法调整和道德自律来实现公权利与私权利、民主与法治、活力与秩序等一系列社会关系的和谐与平衡 , 最终达到民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会境况。要达到以上诉求 , 很重要的一点就是要解决好当前社会经济利益分配和社会权利分配的不平等。解决问题、化解矛盾的前提 , 关键在于能够最早的、准确的发现未知问题 , 披露隐藏问题 , 找准矛盾存在的根源 , 而后运用法治等方式实现公众的合理诉求 , 使公众诉求的程序价值得以体现。这涉及到如何确保采访权的建立并依法实施 , 进而有效保障舆论监督充分发挥效力 , 借助程序公开、事件公开、问题公开、矛盾剖析 , 最终促使整个社会公正性制度的逐步建立和完善。

      一、舆论监督的权利属性及其与采访权的事实关系
     (一) 从《宪法》条款看舆论监督的本质主体。尽管“舆论监督”是在中共十三大报告中提出的一项主张 , 但事实上早在 50 年前召开的第一届全国人民代表大会通过的我国第一部《宪法》就明确规定 : 公民有言论、出版的自由。这一被学术界概述为“第 35 条”的公民基本权利 , 在理论上被称之为表达权。其中在新闻活动的范畴内 , 关于对言论、出版自由的理解 , 则被认定是在法定的框架中运用新闻传媒手段发表意见、表达意志的权利。再如《宪法》第22 条关于新闻出版、广播电视事业为人民服务、为社会主义服务的方向的规定等等 , 都是对新闻工作者具有指导意义的法律条令 , 同时也反映出我国的新闻媒体理所当然是属于最广大人民群众的。新闻自由包括公民通过新闻媒体享有的知情权 (the right to know) 和表达权 (theright to express) , 而我国《宪法》第 41 条和第 27 条与之对应的条款 , 均是对公民监督权的完整规定。从这个角度分析 , 新闻媒体责无旁贷的成为广大民众获知各种信息的重要渠道和诉愿桥梁 , 最广大民众必然是新闻媒介进行舆论监督的本质主体。
     (二) 从新闻外延看采访权在舆论监督中的重要性。新闻的功能中外史册均有记载。英国的观点很简洁 : 新闻是变迁的记录 ; 日本新闻学研究的代表人物小野秀雄讲 : 新闻是根据自己的使命对具有现实性事实的报道和批判 ; 毛泽东同志 1944 年在陕甘宁边区文化教育座谈会上就曾讲到 : 报纸是反映和指导政治经济工作的一个武器 ; 范长江先生认为 : “新闻 , 就是广大群众欲知 , 应知而未知的重要事实”;《中国新闻工作者职业道德准则》第 1 条明确要求 :为人民服务是新闻工作者的根本宗旨 …… (要) 支持符合人民利益的正确思想和行为 , 勇于批评、揭露违背人民利益的错误言行和消极腐败现象 , 积极正确发挥舆论监督作用 ……。
       近年来许多事实佐证了客观深入的新闻舆论监督对推动国家法治进程不可替代的作用 ———众媒体对足球“黑哨”事件的聚焦 , 首次引发了一场有关体育竞技比赛的司法改革 , 全国人大常委会在《刑法》第九章渎职罪主体适用问题上对“黑哨”裁判违法的认定提供了法律依据 , 它的最高惩罚直抵死刑 ; 淮北市号称“亚洲最大”的高尔夫球场工程奠基一年多 , 豪言壮语变成纸上谈兵 ; 投资 30 亿元的“温哥华城”, 在满天飞舞的气球中上演了一场“皇帝新装”的闹剧。《人民日报》记者对此采写的批评报道《决策为何连连失误》, 折射出“形象工程”后面的“首长工程”和“条子工程”。于是安徽省九届人大常委会通过的《安徽省预防职务犯罪工作条例》, 将“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为要进行舆论监督”写进了这一地方法规中。

       综上所述 , 新闻的内在价值主要表现为两点 : 其一、新闻是对时事的记载 , 是留给后人的教材 ; 其二、新闻是一种站在时代高度与最广大民众利益立场上对社会提出陈述性质疑和批判的工具。由此可见 , 新闻只要表现出最广大民众的诉求 , 就必然会影响到对社会利益产生本质性认识 , 最终确定取舍或调整各种利益关系的法律活动。因为在任何一个特定历史时期 , 都是从利益的分化开始 , 才导致了法律的产生和变化 , 也就是说 , 利益需求从根本上决定了法律的存在和发展。新闻舆论的力量恰恰就是通过对事件真相调查、公布事件真相进而对客体、现行法律产生影响。新闻媒体作为信息时代公民实现知情权的主渠道 ,最广大民众对社会经济利益分配、权力分配、社会福利及劳动保护、社会就业政策等社会公共事务及其他问题的看法、愿望与呼吁 , 经过新闻执业者的深入采访调研 , 诉明原委 , 曝光事实 , 最终传递至执政决策机构 , 继而改善法制环境、逐步完善制度建设、确使问题矛盾得以解决。既然如此 , 作为社会监督机制重要组成部分的新闻媒体 , 要想保证其监督功能的有效实施及其衍生产品作用的客观发挥 , 首先应该是对新闻执业者采访权的依法保障。换句话讲 , 缺失法律制度保障的执业采访 , 就无法保证新闻舆论工具信守的“用事实说话”的最基本的原则 , 就无法完成执业群体记录历史事实的使命 , 更无法传递最广大民众的普遍诉求和执政集团必需的治政信息等等。

        二、采访权立法滞后的现实对比与影响
       (一) 采访权的权利属性与时代要求。“坚持以人为本 ,树立全面、协调、可持续的发展观 , 促进经济、社会和人的全面发展”, 这是中共十六届三中全会提出的发展思路。温家宝总理明确指出 ,“要进一步扩大公民、社会和新闻舆论对政府及其部门的监督”。党在十六大报告中也明确提出 , 要切实“加强组织监督和民主监督 , 发挥舆论监督的作用”, 继而颁布的《中国共产党党内监督条例 (试行) 》,更是将舆论监督列为“十项监督”的一个内容 , 其与“述职述廉”等监督制度相提并论。

       但反过来看 , 前面已经提到 , 新闻媒体进行舆论监督的本质主体是最广大民众 , 围绕我国公民基本权利《宪法》赋予的政治自由与监督权 , 一是以国家根本大法的名义确立了公民表达个人见解和意愿、参与正常社会活动和国家管理的基本权利 ; 二是以根本大法的名义确定了公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。而上述权利实施前的最基本要素则是民众对拟诉求事件真正意义上的知情权。这就是说 , 作为广大民众获知各种信息的重要渠道和诉愿桥梁的新闻机构 , 其执业者的采访过程实际上是实现公众知情的执业过程 , 采访是新闻执业者履行社会公共权利的重要程序 , 确保采访权的有效行使才是新闻记者完成执业任务的根本保障和第一要诀。概括起来讲 , 法定采访权应该同时具备社会权利和公共权利的双重属性。然而 , 围绕我国新闻立法进程与舆论监督的发展历程来看 , 尽管《宪法》有所指向 , 但新闻采访权却没有被列入国家法典的范畴 , 新闻工作者在执业过程中缺乏具有保障性的实施细则与操作性较强的相关条例 , 新闻活动中的采访权在《宪法》中的表达过于笼统 , 法无明注。时代赋予新闻媒体的重任与采访权在法制保障方面的缺失之间存在的矛盾 , 使负责记录、传播并剖析社会问题的新闻舆论执业者 , 面对诸如腐败现象、贫富悬殊、分配不公、利益倾斜等一系列突出的社会问题时如履薄冰。然而按照职业惯例 , 调查真相、传播事实、呼吁纠正应该是其职业必然 , 否则就是失职甚至“不作为”。
        (二) 执业遭遇折射制度缺失与法规漏洞。缺乏操作性强的法律保障机制 , 新闻执业者的权力、义务就不会有明确的法律界定 ; 采访权制度保障的缺失 , 必然导致对新闻执业者法律救济的缺失或无能 ; 宽泛的制度表述 , 对舆论监督对象所应承担何种法定义务几乎是一片空白 ; 当新闻执业者采访权利遭到侵犯时 , 法律救济自然启动程序在整个法典中仍属一页白纸。近年来新闻执业者屡遭殴打的事件足以反衬出采访权立法的紧迫性 : 新华社记者在采访现代汽车长沙经销商时被打伤入院 ; 吉林电视台记者在采访一锅炉爆炸事件中 , 被数十名暴徒挥着砍刀追打 , 一台价值 20 多万元的摄像机被砸碎 , 4 名记者伤势严重 ; 登封市昌达煤矿无证经营发生恶性透水事故 , 17 名矿工全部罹难 ,新华社河南分社记者接到采访命令赶到现场时 , 被不明身份的人员围攻殴打 , 造成肾挫伤 ; 《济南时报》记者在执行报社安排的暗访“滥抓卖淫嫖娼”任务时 , 被巡逻的联防队员非法拘禁一夜之久 ……
        新闻舆论工具“有效作为”的根本保障就是建立与之匹配的法则架构与律典制度。早在二百一十五年前诞生的美国《宪法》首条修正案就规定 : “国会不得制定关于剥夺人民言论或出版的自由”。法国的《人权宣言》在 1789 年制宪大会上通过后 , 核心章节是 : “思想和意见的自由传播是人类最可宝贵的权利之一 , 因而每个公民都有言论、著述、出版的自由 ……”, 九十二年后 , 这个国家出台了人类史上最早的新闻法 ———《出版自由法》。德国就新闻舆论监督的法规空间比美国更加宽容 , 特殊的限制性规定在此几乎没有。我们暂且不论其司法独立和新闻自由间的冲突与矛盾 , 但在很早前德国新闻媒介就经常批评法院的判决已是人所共知的事实。虽然各国的国情不同 , 但言论自由与公民的知情权、建议权几乎覆盖了所有国家和地区的第一大法 (宪法或类似宪法的法律) , 如我国宪章规定的第 22条、35 条与 41 条。然而 , 纵观我国与之本应配套的相关法律法规 , 很大程度上表现在对新闻执业的约束和规范上 ,如 1981 年中共中央出台的《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》; 1988 年新闻出版署发布的《期刊管理暂行规定》和 1990 年发布的《报纸管理暂行规定》; 1992 年国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合发布的《新闻出版保密规定》; 1993 年中央宣传部与新闻出版署联合发布的《关于加强新闻队伍职业道德建设 ,禁止“有偿新闻”的通知》等。再如我国现行法典中于1979 年通过 , 1996 年与 1997 年分别修订完成的《刑事诉讼法》和《刑法》; 1986 年通过的《民法通则》; 1989 年通过的《行政诉讼法》; 1991 年通过的《民事诉讼法》等 , 其中的章节与新闻舆论执业工作都有程度不同的联系 , 但普遍是“禁止型”或“约束型”条款。

       三、采访权的立法原则与构建和谐社会的关系

采访权的立法保护属于公权范畴 , 其实质是国家依法保障公众对新闻事实或社会公共事件的知情权。真实告知应该是采访义务人必需探求的法定内容 , 而最大限度地获取客观事实是公众有效参与社会治理的先决条件。

       构建和谐社会的决定要素是民主法治与公平正义。何为公平正义 ? 通俗地讲 , 就是能够实事求是地反映、公正合理地解决好社会经济利益分配和社会权利分配的不平衡状况 , 运用法律手段 , 保护合法收入 , 取缔非法所得 , 整顿不合理经营 , 调节贫富悬殊 , 从而使各种矛盾得到正确处理。这就涉及到一个核心问题 , 即新闻舆论工具在民主法制进程中的地位。我们知道 , 民主法治是实现社会公平正义的前提 , 公平的缺失是权利与责任不对等的表现。民主法治建设的核心内容是从群众最关心的问题入手 , 建立并完善信息公开机制 , 促进民主决策、民主管理、民主监督 , 保证最广大民众的合法知情权、参与权和监督权。

       鉴于此 , 笔者建议国家有关部门应高度重视并加快采访权保护立法进程并参考如下立法原则 :

       其一、进一步明确新闻媒体的法定属性。1999 年 12 月25 日 , 国家新闻出版署下发第 1534 号文件 , 其第 1 章第 7条明确指出 :“我国的报纸事业是中国共产党领导的社会主义新闻事业的重要组成部分 ……反映人民群众的意见和建议 , 发挥新闻舆论的监督作用”; 1993 年、1997 年由中宣部两次发文 , 明令禁止“记者、编辑不得从事广告业务”;1993 年 , 中宣部与国家新闻出版署联合下发“严禁新闻单位和新闻工作者接受礼金、索要钱物”, 其参照的规章是中央办公厅与国务院办公厅《关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》精神。由此可见 , 无论当前传媒市场进行何种模式的运行 , 新闻机构的特殊职能却不能变 , 其法定属性是保证采访权立法的重要基础。

      其二、颁布单行条例 , 制定实施细则。新闻舆论监督作为社会监督的重要组成部分 , 其作用的发挥越来越体现出它是实现公民知情权的重要途径。但不可否认的是 , 在当前《新闻法》尚未出台的现实情形下 , 新闻执业者受到公权侵害时 , 尚无明确的法律条文制裁侵害采访权的违法行为。这时的知情权充其量是一种公众诉求氛围中的学术性权利 , 就如《宪法》赋予公民的言论自由一样 , 它仅是一项政治权利 , 面对诸如影响阻碍民众知情权或自由言论等明显的违宪行为时 , 现时还没有一部能够真正彰显效力的法规去维护这部共和国的大法。

      一部完整的法律是由假定、处理、制裁三部分组成的 ,如果缺失对违反该项法律规范后果的法定约束 (即制裁条令) , 那么这个法律规范就不具备实施条件。因此 , 在呼吁加快新闻采访权立法的同时 , 我们更应该理性的思考其未来在司法实践运行中可能会遭遇的新情况、新问题 , 譬如如何圈定采访权的基本功能、范围权限、程序方法、受访对象、主客体责任及相关事项的仲裁等。

      其三、把握时政 , 借鉴经验 , 加快地方采访权立法。舆论监督被称为“传媒治政”, 从中共十三大到十六大的召开 , 我党连续四次在报告中提出“加强舆论监督对权力的制约”, 而报告中关于“重大情况让人民知道”的朴素叙述 , 则首次体现了执政党对公民知情权的尊重。结合地实际 , 充分把握现行政策 , 全国部分省区在新闻立法方面迈出了实质性的步伐 : 云南省高级人民法院从“记者在采访中遇到围攻、殴打、伤及人身权利时 ; 对那些存在问题而又不正视问题 , 反而阻挠记者采访”等 6 个方面为新闻记者提供司法保护。中共浙江省委出台了《舆论监督制度实施办法》, 鼓励新闻机构依法实施舆论监督。《办法》规定 , 如果舆论监督所涉及到的有关单位和个人有封锁消息、隐瞒事实或故意拖延推诿 , 拒绝接受舆论监督的 ; 以行贿、说情等手段对舆论监督进行干预的 ; 对新闻采编人员实施扣压证件和采访设备、限制人身自由、威胁人身安全等行为的 , 有关部门将分别给予批评教育、通报、组织处理或纪律处分 , 涉嫌犯罪的将移送司法机关处理。深圳施行的首部反腐败法规《深圳市预防职务犯罪条例》, 在加强社会舆论监督方面更有重大突破 , 首次以法规形式规定新闻记者对腐败现象享有采访权、批评建议权和获得人身保障权。

      总之 , 重视加快采访权保护立法 , 事实上是在通过具体的法规形式 , 建立起社会民意表达路径的长效机制 , 最大化发挥舆论监督对构建和谐社会的作用。

（责任编辑：江城）