如何提升基层检察院类案监督工作质效

民事检察类案监督相较于传统的个案监督，在统一法律适用上具有明显的优势，并作为民事检察监督的一种高级形态进入民事检察监督视野。最高人民检察院高度重视民事诉讼类案监督工作，将“探索民事诉讼类案监督工作机制”写入《2018-2022年检察改革工作规划》。近年来，全国各级检察机关高度重视并积极探索开展民事检察类案监督工作，其中，基层检察院作为整个检察机关的基础，其在民事检察类案监督方面的工作开展情况可以客观反映出类案监督机制的运行状态。

  当前，基层检察院类案监督工作格局有待进一步打开，存在类案问题研判能力不强、类案监督理念与价值体现不充分等问题，主要表现在以下三个方面：一是问题相对浅表，如民事审判、执行活动检察监督中，发现了诸如公民代理人证明资料欠缺、提前做出信用惩戒措施等违法程度有限的问题，而没有对同案异判、异案同判等法律适用问题开展的类案监督。二是多立案件，对存在相同问题的民事审判或执行案件，全部以一个法院案号对应一个检察监督案件进行依职权受理，机械化地套用审查报告、讨论笔录等文书模板，徒增工作量，挫伤办案积极性。三是多发检察建议，向法院同时发送多份近乎相同的检察建议，指出的违法行为、引用的法律规定、提出的建议对策基本一致，与类案监督的资源节约性、监督高效性的理念相悖，易引起法院的反感和抵触。

  基层检察院在类案监督工作上所遭遇的尴尬困境并非个例，究其原因，亦具有普适性、共通性。

  一是类案监督的案源短板效应明显。案源短缺一直是基层民事检察工作中的短板，反映到类案监督中，短板效应仍旧明显。类案监督虽然不是个案监督的简单集合，但个案监督的办案规模是类案监督的基础，没有一定的个案支撑，类案监督将是无本之木。

  二是缺乏成熟的类案监督范式指引。类案监督是个案监督的范式升级，但是检察机关目前还缺少体系化的规则指引和配套制度，缺乏有效监督指导。民事检察类案监督现在主要是在基层检察院开展，缺乏相关指引规则与上级院的有效指导，只是基层民事检察部门边探索边开展，难以有机整合相关工作力量，取得类案监督的最佳质效。

  三是未科学设置类案监督的考核指标。基层检察院的重点工作往往是围绕业务绩效考核来进行和开展，类案监督工作亦不例外。基层检察院的民事检察业务绩效考评规则中，对类案监督治理价值未科学设置正向的评价标准，仍以检察监督案件的数量指标为主要考核项目，因此，民事检察类案监督工作在绩效考核的“数量驱动”下极易异化成个案化监督。

  四是基层检察院的类案监督人才储备不足。开展类案监督需要精准研判线索价值、高效检索类案材料、比较归纳共性问题、提出有效解决措施，这些对办案人员的专业素能要求极高。虽然经过内设机构改革后，民事检察监督职能的地位有所提高，基层民事检察部门的人员配备数量也有所增加，但长期以来重刑轻民的检察传统导致民商事检察监督人才储备不足，现阶段无法达到类案监督所要求的专业化程度。

  在分析现有问题和原因的基础上，需要“对症下药”，以提升基层检察院类案监督工作质效。

  一是回归类案监督应有的监督理念与价值。类案监督的本意是对司法活动中一类问题进行高效监督，确保法律统一正确适用，同时起到预防同类问题再次发生的作用。基层检察院开展类案监督应当坚守这一初心，深刻认识到类案监督不是个案监督的简单集合，要坚决摒弃类案监督工作“个案化”的做法。如应当明确，针对反映同类问题的个案或者串案中的个案采取监督措施，无论监督的个案数量多与寡，监督对象仍是个案中存在的具体问题，并非真正意义上的类案监督。再如在基层检察院类案监督实践中，应积极践行“枫桥经验”、发挥同级就近监督优势，充分彰显类案监督的高效性。

  二是探索建立类案监督线索发现的有效机制。一方面，借助现代信息技术进行类案的识别与检索，积极主动获取监督线索。如浙江省宁波市检察院自主研发的“N+1民事检察筛查系统”，通过案例数据库检索平台，以类案识别的实质要素或其组合为关键字进行检索，并将获取的类案监督线索移交各基层院。另一方面，发挥指导性案例的引领示范作用，被动启示获得监督线索。如最高人民检察院于2019年发布涉及骗取支付令执行、骗取调解书、公证执行、劳动仲裁执行、交通事故保险理赔等5件民事虚假诉讼监督典型案例，于2020年发布4件服务保障民营经济指导性案例，包括民营企业及企业家被明显超标额查封、误列失信被执行人名单执行监督案、恶意诉讼侵害民营企业家财产权、检察机关多元化解矛盾促成企业和解等，基层检察院可以比照指导性案例中的违法监督点，视本地检察监督情况适时启动类案监督。

  三是推进形成类案监督范式的机制化与体系化。类案监督范式在内容上包括：构建上下级院一体化类案监督办案机制，实现案件线索跨院汇集与移送；开发建立电子案例资源库，实现智能检索与推送；组建类案监督研究核心团队，针对司法实践中的热点难点问题集中研究，提升法律适用的研判能力；完善类案监督案件管理机制，从立案分案环节就把案件分类移送给对应办案人员等。这一范式的形成，需要发挥各级院民事检察职业共同体的工作合力，基层检察院应当从检察类案监督的全局工作出发，立足基层检察机关的角色定位，厚植民事检察类案监督专业人才培养土壤，提高自身类案监督的问题研判能力，协同上级院推进规范化指引等类案监督机制的搭建工作。

  四是完善类案监督的业务绩效评价标准。对于已系统摸排、调卷审查、调查核实的个案，基于案件化办理的要求和办案绩效考量，基层院更愿意通过个案监督以体现工作业绩，类案监督动力不足。应当改变民事检察工作“唯数量论”的考核评价理念，坚持监督效果导向，科学化设置绩效考评项目。如可以从案件数量、员额数、监督意见采纳率、整改措施是否到位、是否属于往年监督的违法行为、监督方式的典型性和创新性、不当监督方式的负面影响等进行综合评价，并着重突出监督效果分值比重，借此让一些基层检察院挤干“数据水分”，还原类案监督的真实数据，鼓励基层检察院挖掘类案监督新的发力点，特别是在案源有限的条件下，探索如何实现类案监督的效益最大化，避免滥竽充数、损害民事检察监督权威。

  五是增强穿透式类案监督的溯源治理能力。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十七条规定，检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的，可以提出检察建议。由此可知，基层检察院的类案监督工作可参与到社会治理的服务大局工作中，要善于透过一类监督案件溯源发现深层次的社会治理问题，以促进法院或相关行政机关各方从源头到终端实现共治，形成社会治理闭环，赋予检察类案监督社会治理能力。如法院在民事执行过程中作出限制消费令、纳入失信被执行人名单等信用惩戒措施后，出现“老赖”仍可乘坐飞机、高铁的“纸面惩戒”现象，检察机关可启动穿透式类案监督，向法院及民航、铁路管理部门提出改进措施，维护司法公信力。

  （作者单位：浙江省余姚市人民检察院）