世界银行营商环境新指标的法治

    一、世行营商环境新指标体系的出台及准确译法

    2023年5月，世界银行发布了新的营商环境项目概念文件即“B-READY”项目，中国大陆地区被纳入全球190个经济体中的第二批次测评经济体，测评周期将从2023年下半年开始至2025年。

    世行推出的营商环境新指标体系，是一个全新的营商环境法治化程度的考评体系。世行原项目名称为Doing Business，即译成营商环境，并将营商环境定义为企业无法控制的一系列条件，这些条件对企业从出生到成长直至死亡的全生命周期产生重大影响。而世行新发布的B-READY项目，目前一些媒体的“营商就绪”“成熟度”译法不太贴切，没有体现出其项目内在的法治指向。笔者认为，项目文件名称应译为“营商环境供给”，理由如下。

    首先，采用“营商环境供给”的译法更贴合B-READY项目的核心目标。B-READY关注的是世界各经济体为私营企业部门从设立到关闭全生命周期中，政府所提供的有利于企业营商的法律法规框架、法治基础设施以及营商配套制度供给情况。换句话说，B-READY提出的十项指标体系以及三大支柱，主要涉及的是各经济体的法律制度供给情况及法治指标。世行营商环境考评指标是要考察这些法治供给与“良好实践（good practice）”之间的差距，并推动各经济体在营商环境法律制度供给方面进行改革。故把B-READY译为营商环境供给，符合项目的法治目标导向。

    其次，采用“供给”的表述，与我国推进“供给侧改革”的政策背景高度契合。“供给侧改革”与新指标体系从本意上都是通过改变制度供给（法律或者经济政策层面的供给）来促进经济的发展。从世行十项指标具体内容来看，大体上都属于广义上政府所提供的营商所需制度的供给内容的一部分，未来都需要我国中央以及地方政府通过制定完善法律法规以及地方性法规修改方式，对其予以进一步法治化。因此，使用“供给”一词可高度契合我国建构社会主义市场经济体制与供给侧结构性改革的现实背景。

    再次，将B-READY中的“Business”一词翻译作“营商环境”，有助于降低民众的理解难度及普法成本。对于民众而言，营商环境一词经过中央政府及各省市地方条例与配套规则的实施，早已在社会传播，大家耳熟能详。事实上，在国务院和地方各省市发布的优化营商环境条例及一些地方性法规中，都采用营商环境的表述。而“READY”有准备好的、完成的、方便使用的等含义，译成“供给”符合原意，并有意义延伸。从对标新指标体系及我国配套措施出台和落地的角度上看，将B-READY译成营商环境供给有助于推动指引中央各部门及地方政府层面的配套规则制定及修订，降低法规立法修订和普法成本。

    二、世行营商环境新指标体系的创新变化

    新指标体系与旧指标体系都是遵循企业生命周期的顺序予以排列指标，但新指标体系内涵有许多变化与创新。具体来看，世行《营商环境报告》原有指标包括10项即开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产，但这10项指标的选择存在偏窄问题。相比之下，新指标体系还是10项指标即企业准入、企业经营场所、公用设施服务、劳工、金融服务、国际贸易、税务、争议解决、市场竞争、商事破产。这些指标同样是按照企业在设立、经营（或扩张）和关闭（或重整）时的生命周期，以及企业参与经济活动的顺序，来加以排列和组织，但指标内容更加精准、丰富、开阔。指标内涵发生了显著变化。并且，每一项指标均在不同程度上，反映出对数字化技术使用、环境可持续发展以及性别平等三方面原则。

    举例而言，“政府公共基础设施服务”在旧版营商环境项目称为“获得电力”，但对于民众而言原表述徒添理解的困难度。相比之下，新指标体系将其称为“政府公共基础设施服务”，显得更为科学。另外，值得注意的是，新指标体系在删除了原有的“少数权益股东的保护”指标的同时，新增了一个指标“促进市场竞争”。实际上，这是将反不正当竞争法和反垄断法在促进市场公平竞争方面的核心理念，通过指标设计方式融入到新指标体系之中，成为营商环境提升的重要一环。又如，新指标体系将原有的“获得信贷”改为“金融服务”。通过“金融服务”具体指标组成可以看出新指标体系如何通过子指标设计的方式，鼓励各经济体更好地应用法治与数字化手段提升融资供给服务，更好地实现绿色可持续发展的理念。

    三、世行营商环境新指标体系的三大支柱及法治内涵

    新指标体系围绕三个支柱展开，即法规框架、法治基础设施服务及其效率性。其一，法律法规框架包括企业在设立、经营和关闭企业时，所需遵守的法律法规。其二，公共法治服务指代的是，由政府直接提供或通过私营企业部门提供的一些制度以及法治基础设施，其目的旨在帮助私营企业部门更好地遵守相关法律法规，以及为支撑企业商业活动顺利开展。其三，效率性考察的是营商过程中的法规框架和相关公共服务如何有效加以结合，以确保私营企业得以顺利实现高效营运目标。下面分别以金融服务以及商事破产指标为例，进行简要阐释。

    金融服务指标从三个不同的支柱，来具体衡量经济体中的金融服务相关的情况。其中，第一支柱主要评估与商业信贷、担保交易、电子支付和绿色融资有关的法律法规及其有效性和质量，并涵盖与法规框架相关的一些法律特征描述。第二支柱主要通过评估政府的商业信贷局和信用登记处、抵押品登记处等部门的运作情况，以及在融资实践中交易方对于绿色融资的选择，以更好地考察金融基础设施中信息透明度以及法治保障度。值得注意的是，该支柱还将评估为妇女群体量身定做的金融和非金融产品的可得性，妇女平权的情况。第三支柱主要考察获取金融服务的效率性，其评估要考察企业在获取贷款、抵押担保权益登记、利用电子支付手段开展融资活动时，所需要花费的时间和成本，以及信贷信息共享的及时性。

    商事破产指标的三大支柱分别是，破产法律规则的质量、破产程序的制度刚性及其运行基础设施的质量情况，以及破产程序在实践中的效率性。具体而言，第一个支柱即破产法律规则质量，与破产程序规则的有效性有关，其内容涵盖了破产规则框架的一些重要法律要素。这些要素，有助于当事人以组织化方式高效处理债权债务纠纷。第二个支柱主要考察的是破产程序的制度刚性以及运行基础设施的质量，借此评估商事破产指标的一些事实性特点，以及在开展破产程序所需要具备的一些基础设施与法治保障条件。第三个支柱则旨在考察法庭内正式破产清算程序以及重整程序开展时，所需要花费的时间以及成本。

    四、世行营商环境新指标体系的主要特点

    第一，指标内容更趋法治化与系统化。新指标体系特别强调法律法规框架指标，即立法的完善度。其三大支柱的第一支柱即法律规则指标，并围绕法律框架来设计具体子指标及得分情况，首先，各国及经济体的营商环境表现主要依据可计量指标来予以评估。其次，得分情况即在最细分的指标层面进行评分。最后，新指标体系把得分情况汇总成专题分数，并尽可能最终加总形成最后分数。另外，新指标体系注重数据的整体性和横向可比性，对处于不同发展阶段的经济体，从长期发展情况的法治数据进行对比，这就要求对处于不同地理区位、不同收入水平以及发展状况的经济体，采用同质化的调研方法。新指标体系数据和总结报告的制定和发布，目标旨在鼓励并推动各国的法律政策改革，而系统化的指标评分报告以及原始数据发布，也能够为经济体的政府法律政策改进提供重要的决策基础，同时为法律政策的制定提供具体决策信息和改革建议。

    第二，指标内容体系更趋科学化。其一，新指标体系并不倾向于任何特定的经济体系或法系与法律传统，而是“保持一种务实的方法，专注于能适用于处于不同发展阶段经济体的、具备牢固考察基础的良好做法和标准”。良好做法则是基于世行集团、其他多边组织和专业机构或相关文献所确立的，并且也已经得到国际公认的法治标准。其二，新指标体系同时还会收集法律信息和事实措施，能够反映相关法律的实际实施情况。对于事实数据的收集，属于新指标体系的一项重大创新。新指标体系将通过专家咨询和企业调查手段来获取数据，相比于以往，在受访专家对象的选择上也更具有科学性。其三，新指标体系的出台旨在显示各经济体如何以及在多大程度上落后于世界范围内的良好做法。新指标体系将强调一个经济体自身随着时间的推移，以及该经济体相对于世界上拥有最佳表现经济体的一种进步情况。而且并非专注于各经济体的排名，而是以分数为基础进行公开，通过取消排名方式来避免过度炒作问题，以最大限度地提高公众兴趣和激励改革，并对各经济体拟作出的具体法律政策建议提供数据支撑和信息。

    第三，指标内容体系更关注现实效果。这可以理解为，世行评估指标更注重市场主体的反馈，注重对企业适应性以及社会效益的考察。专项指标的选择则主要力求涵盖每个子指标中有关企业适应性以及最佳社会效益的突出举措。每个指标的得分将反映该指标在企业适应性和社会效益下的得分。如果一个指标影响到企业经营的利益或成本，它将在企业适应性项下得分。如果一个指标的影响超出了单个企业的范围，并延伸到具有合乎社会公益性结果，如环境保护、员工福利、市场竞争、消费者保护以及平等获得商业机会等因素，则该指标将在社会效益下得分。并且，指标指向可以落地，或能够通过法律政策变革的方式来加以改变的一些领域，不仅关注企业的法律合规义务，还关注企业生命周期内的法律规则质量，以及由政府所提供的相关公共服务等情况。其中，对具备全国代表性私营企业的调查研究，属于相比于以往评估的一项重大创新。用此方法还可以考察并收集宝贵的一手信息，即企业自身在面对商业法治环境时的切身体会或者应对经验。

    五、对标与借鉴世行营商环境新指标体系的重要价值

    首先，提升和改善我国营商环境法治水平。党的二十大报告中有两处明确提及营商环境问题：一是完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境；二是合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。按照新指标体系，营商环境可以被定义为企业无法控制的一系列条件，并且这些条件对企业在包括市场准入等整个生命周期内的经营行为和表现都有着重大影响。新指标体系契合党的二十大报告中对于市场准入、公平竞争等法治基础制度与基础设施完善的目标，对标新指标体系将有助于更好地与国际接轨，营造国际一流的营商环境。

    其次，助力我国经济的高质量发展。当前，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。要推动经济的高质量发展，既要求发展方式和增长路径上的转变，以及在基础设施等“硬环境”上进行持续的优化改善，更是需要从便利营商的制度性、体制性安排切入，围绕市场主体尤其是私营企业在开展经济活动的法治“软环境”改善着手，打破制约企业获得金融服务、劳动力等生产要素公平自由流动的障碍，真正提高资源配置效率，构建支撑我国经济高质量发展的新引擎。

    再次，推动政府公共服务的质量提升。优化营商环境是一项系统工程，而优质的政务服务则是优化营商环境的关键，并将直接影响私营企业的经营效率。对标新指标体系，需要我国各级政府部门持续转变管理模式，提供便捷高效的依法行政与政府公共服务，破除不合理的政府体制机制障碍，真正为市场松绑减负。最终为市场主体健康发展创造重要条件，有效释放活力以及提升社会创造力。

    最后，有助于提升我国的国际竞争力和综合软实力。营商环境是一国政治生态、经济生态、法治生态以及社会生态等综合情况的反映。法治是最好的营商环境，良好的营商环境是一国发展的重要竞争力和综合软实力的体现。当前我国经济发展面临着更加严峻复杂的国际环境，机遇与挑战并存。对新指标体系的内容进行充分解读以及有效回应，并着力打造世界一流营商环境，有助于提升我国在吸引外资、人才及各种资源等方面的国际竞争力，彰显我国在法治化营商环境方面的综合软实力。