最高检第八检察厅负责人就生态环境保护检察公益诉讼典型案例答记者问
2023年生态文明贵阳国际论坛将于7月8日至9日举行。此次论坛期间,最高人民检察院是“法治保障生态文明先行区建设”分论坛的主办单位之一。论坛召开在即,最高检发布了一批生态环境保护检察公益诉讼典型案例。这批典型案例有什么特点?作为司法机关,检察机关又如何在法治轨道推动生态文明建设?最高检第八检察厅厅长胡卫列回答了记者提问。
1.记者:发布本批典型案例的背景和主要考虑是什么?
胡卫列:习近平总书记指出“保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。”生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。检察机关作为党领导下的司法机关,履行法律监督职责,更应在生态环境和资源保护大格局中肩负重要责任。检察公益诉讼制度是党中央特别是习近平总书记亲自部署、亲自谋划、亲自推动的重大司法改革任务,是习近平法治思想的原创性成果和重要组成部分,是以法治思维和法治方式推动国家治理现代化的重要制度设计。生态环境和资源保护领域是检察公益诉讼传统的法定办案领域,是“4+N”案件范围重要法定领域,也是检察公益诉讼最大的办案领域。2018年以来,检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件39.5万件,占全部公益诉讼办案数量的52.5%,案件规模呈逐年递增趋势。近年来,检察机关办理生态环境和资源保护领域案件的监督类型,除传统的大气、水、土壤等环境要素外,还涉及森林病虫害、珍稀鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹等,呈现出多样化的特点。
今年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年,也是检察公益诉讼走过全面推开五周年重要时间节点,进入转型升级、迈向高质量发展的重要一年。2023年生态文明贵阳国际论坛明天将召开,此次论坛期间,最高人民法院、最高人民检察院、司法部、武汉大学联合主办“法治保障生态文明先行区建设”分论坛。在分论坛将召开之际,最高检发布一批生态环境保护检察公益诉讼典型案例,旨在以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,践行习近平生态文明思想和习近平法治思想,指导各级检察机关高质效办好每一个生态环境公益诉讼案件,持续提升办案质效和影响力,提高办案规范化水平,推进公益诉讼检察高质量发展。
2.记者:本批案例的主要特点是什么?
胡卫列:本批典型案例有以下几个特点:
一是案件类型丰富,涉及领域广泛。本批案例包括贵州省人民检察院督促保护乌江流域生态环境行政公益诉讼案等10件,涵盖了流域生态环境治理、生物多样性保护、固体废弃物污染、大气污染、土壤污染、水污染防治等生态环境保护的多方面。
二是行政公益诉讼案件办理监督方式多元化。本批典型案例中有7件行政公益诉讼诉前程序案件,检察机关运用磋商、诉前检察建议、召开圆桌会议、联席会等多种方式,在诉前解决问题。从检察机关行政公益诉讼办案实践整体来看,检察机关以磋商、诉前检察建议、提起诉讼等方式督促行政机关依法全面履行生态环境监管职责,93.9%的案件在诉前环节得以解决,绝大多数案件诉前实现保护公益目的。这充分体现了检察公益诉讼的督促之诉、协同之诉特点,再次说明检察机关通过诉前磋商、制发检察建议等方式实现公益保护的效率高、效果好,是最佳的司法状态。
三是充分发挥“诉”的刚性监督作用。本批典型案例中有3件起诉案件。虽然起诉案件数量占比较低,但其作为检察公益诉讼监督的“后手”,增强了诉前检察建议的监督刚性。检察机关在办案中兼顾“公益”和“诉讼”,针对整改不到位的,敢于、善于运用提起诉讼的法律手段强化监督效果,切实有效促进受损生态环境的修复。
3.记者:检察公益诉讼如何通过司法方式助力推动生态文明建设?
胡卫列:检察机关坚持立足宪法定位,通过法律赋予的检察公益诉讼职能,以司法方式助推生态文明建设。从公益诉讼制度本源来看,行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心,检察机关也是提起行政公益诉讼的唯一主体。检察机关坚持把加强行政公益诉讼作为主责主业,对生态环境领域负有法定监管职责的行政机关违法行使职权或者怠于履行职责的,通过检察建议或者提起行政公益诉讼的方式,督促其依法履职,有力促进依法行政、严格执法。同时,对于破坏生态环境的责任主体,通过民事公益诉讼的方式,使其承担破坏生态的修复、赔偿责任。如贵州省检察院针对乌江流域污染治理难题,依法能动履职,以事立案,依托一体化办案协同推进,综合发挥行政公益诉讼、民事公益诉讼的职能作用,利用多元化监督方式,实现乌江河流域水生态环境长效治理。
在行政公益诉讼中准确把握好行政机关与检察机关在维护公益中的关系,既要发挥监督作用,督促行政机关依法履职,又不能越位代行职权。行政机关是保护公共利益的第一顺位代表,不仅负有维护公共利益的法定职责,在专业能力和统筹资源方面也有其优势。检察机关在充分发挥职能作用的同时,也要秉持公益诉讼督促之诉、协同之诉的功能定位,坚持“双赢多赢共赢”监督理念,加强与行政机关的沟通协作,发挥行政与司法的合力,共同推动山水林田湖草沙系统治理,形成生态环境保护治理新格局。
检察机关坚持持续跟进监督理念,强化监督力度、提高监督刚性,坚持以诉的形式履行法律监督本职,推动对受损公益有效修复。对检察建议到期后,行政机关仍不依法充分履职、受损公益未能有效恢复的,依法提起诉讼,以诉的刚性作为公益保护的刚性后盾。如内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区检察院针对行政机关未依法履行对企业擅自倾倒、堆放固体废物污染环境的法定监管职责的行为,在依法提出检察建议督促其履责后,行政机关仍未依法整改致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态,检察机关依法提起行政公益诉讼。
针对同一公益损害事实,坚持行政公益诉讼优先,用好磋商、检察建议、提起诉讼的阶梯式办案方式,优先督促行政机关严格监管责任,进而督促行政相对人落实主体责任,有效实现公益保护共同目标。针对行政机关穷尽监管手段仍然无法实现公益保护目的,及时开展民事公益诉讼追究违法行为人的民事赔偿责任。如山东省潍坊市临朐县检察院向行政机关发出诉前检察建议后,行政机关启动生态环境损害赔偿程序,但经数次磋商仍未达成赔偿协议。检察机关衔接生态环境损害赔偿与检察公益诉讼,及时启动民事公益诉讼程序,追究违法行为人违法排放危险废物污染环境的责任。
4.记者:对于生态环境保护领域公益诉讼,最高检下一步有哪些工作部署?
胡卫列:党的二十大对全面依法治国和生态文明建设作出重要部署,为今后公益诉讼检察工作发展指明了方向。各级检察机关要进一步提高政治站位,牢牢把握中国式现代化的本质要求,正确认识检察工作现代化的深刻内涵,更充分地认识把握、更自觉地发挥好生态环境保护公益诉讼在践行习近平生态文明思想、促进生态文明建设中的独特治理价值作用。紧密围绕服务大局、服务人民,找准履职切入点、着力点,深化办案实践,以质效优先导向推进生态环境保护事业高质量发展。持续加强最高检、省级院自办案件工作,注重从省级院直接立案办理案件中培育典型案例和指导性案例。以最高检向全国人大常委会作生态环境保护检察专项报告为契机,深入开展调查研究,强化协作配合,注重与刑事、民事、行政等其他检察职能和行政机关、人民法院等各相关部门和制度机制的协同联动。
